2010年7月29日星期四

梁文道:從文件治國到招呼治國(二之二)

【am730-觀念】家父少時聽祖母說,外曾祖父是解放初期的杭州市委書記,便以為他是個小小秘書,數十年後方曉得市委書記原來不是甚麼打字速記的跟班小秘書,而是端坐高堂掌握實權的地方大員。這不難理解,無論中文「書記」,還是英文Secretary,的確都是秘書的意思。可是此書記非彼書記,這個Secretary也離那個Secretary遠甚。從權力分布的原理上講,聯合國的最高權力來自大會,中國共產黨的最高決策機制是黨代表大會;但現實上這些會總不能天天都開,也不可能事無大小都糾集一般的「秘書長」與「總書記」手中了。更重要的是,自古以來凡是最接近決策文件的人,都會慢慢演變成實際草擬文件,以及管理文件分發與流向的關鍵核心;故此,無論是往昔替皇帝打工的中書和軍機,還是現代為人民服務的書記,都逐漸成了真正擁有權力的要人。文件加上書記,這便是現代官僚體系的兩大元素了。沒錯,它很容易變得僵化,也很容易使權力的運作過分集中在人民看不見的暗角,所以各式各樣的行政改革,總希望為之注入更多的彈性與人性,同時迫使官僚接受較大程度的監督。

不過,我們也應該欣賞這套體制的好處。最最起碼,文件治國是穩定的,總比口述精確可信,不會隨著指令旅行的範圍擴大而異變。而且文件也限制了書記等官僚的權力;有本可依,便能減少他們隨意行事的機會。但是今天中國卻出現一股奇怪現象,就是口述取代了文件,許多領導不再以文件通傳決定,卻以電話下達指令。尤其是某些敏感的事務,例如要媒體「封殺」某人的言論,或不准他們報道和討論一些特定的議題時,上級往往傾向於會晤甚至撥電話的辦法去「打招呼」,放棄了以往的白紙黑字。這究竟是怎麼回事呢?這當然是出自於恐懼,這些領導害怕文件那不易修改的特點,反而成了被人譴責甚至指控的證據。就拿規管新聞報道來說吧,在文件上把禁令寫得一清二楚,有助於各傳媒機構按章辦事不逾矩,但也很容易被人私自存留或流傳,成了限制新聞自由的物證。部分官員乾脆棄文件不用,寧願麻煩一點回到口傳時代,對著下級一個個地「打招呼」。從文件治國轉向「招呼」治國,對官僚而言,好處是強化了自己的權力,這便是「人治」色彩的增長。但是「招呼」也有致命弱點,「打招呼」講究對方心領神會的藝術,如果下級很笨或裝笨,這個「招呼」難免就得打個八折了;而一個「招呼」的傳送很難不出現死角,也很難保證人家記得住每個「招呼」。換句話說,「招呼治國」擴張了領導的權力,但也同時削弱了他行使權力的效率和效益。

那為何「招呼」這回事還會日漸流行?答案在於被管治的人民身上,他們開始有要求了,不願讓官為所欲為;他們也始懂得利用文件,能夠找出不同文件之中的矛盾,能夠在同一份文件裡挑剔出邏輯不一致的地方。曾經有作家如此形容前蘇聯的最後歲月:總書記桌上堆積如山的文檔不見了,取而代之的是連綿不絕的電話。戈爾巴喬夫每天從電話裡聽取全國各地的匯報,也透過電話指揮整個龐大的國家。後來,打進他辦公室的電話減少了,一天比一天少。在蘇聯解體的那幾天,戈爾巴喬夫的電話幾乎淪為一具不會發聲的擺設。

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