2007年8月6日星期一

梁文道:政治責任的國情差別

【都市日報-兵器譜】7月25日,有一條對內地中國人來講不大顯眼的國際新聞:巴西總統盧拉炒掉了他的國防部長皮爾斯。直接原因是7月17日,有一架民航客機撞向聖保羅機場的一幢建築,死了將近200人;而航空交通正是國防部的管轄範圍。有些巴西博客批評皮爾斯不識相,他早該在空難的第二天就自動辭職,根本不應該等到總統出手炒他魷魚,顯得他很眷戀權位似的。

對一般內地讀者來講,這種說法既熟悉又陌生。熟悉的是隨國際新聞的開放與增加,那種下頭出事導致部級官員辭職的消息我們都聽得太多了。例如2002年,英國教育大臣莫理斯就因為A-Level評分出了問題而掛冠求去。陌生的是我們很難理解這裏頭的道理,難道設置考試評分標準的是教育大臣本人嗎?飛機失事,既不開飛機也不直接管理機場安全的國防部長又憑甚麼要下台呢?

這種做法與其說是成文法律的要求,倒不如說是種不用明言的國際常規,它的根源就是「西敏寺體系」(Westminster System,源於英國的議會內閣制)裏的「部長問責」了。所謂「部長問責」,意思是一個內閣部門裏頭只要出現了貪污、政策失當和行政措施的失誤,不管它的部長事先知情與否,也不管他是不是直接參與了那些犯了錯誤的決定,他都要負起責任;而負責的終極體現就是自己辭職了。

「部長問責」表面看來好像很不講道理,很不近人情,但這個規矩其實是有源頭的。發源自英國的西方民主國家的文官制度講究「二官分途」,亦即制定政策或為政策拍板放行的政務官,與負責政策建議和執行政策的公務員是截然不同的。前者享有決策權因而負有政治責任,後者專注於既定政策的實施因此負有行政責任。前者出錯,受到的最大處罰就是斷送政治生命;而後者則要按照既定規章調處。在「西敏寺體系」裏面,只有部長要上議會接受民意代表的質詢,替下屬部門回答一切疑難。遇上任何問題,他都不能說自己不知道;遇上任何挑戰,他也不能推到屬下的頭上。理由是他乃民選的政治任命官員,有責任為全民監督那龐大的行政機器。

這是種常規,理論上你可以置之不理,可是你要是真的甚麼都不管,好官我自為之,那麼接下來可能的政治危機就要拖累整個政府,結果就算不是立刻垮台,也會讓執政黨在下一輪大選中遭到選民的投票處罰了。由於有這麼巨大的負擔,內閣各部就得加緊監督下屬,保證不出亂子,不讓對手有任何可乘之機。

既然如此,何以實行總統制的巴西也要學這套英式的「部長問責」呢?這是因為這套「二官分途」的原則已經成了民主國家共有的金科玉律了,那位不幸的巴西國防部長雖然不是人民直接選舉產生,但他到底也是民選總統自己任命的。更不用說美國偶爾會發生州裏出事、州長辭職的情況了,因為那些州長根本就是州民直選出來的。

最近有些網上的輿論還在談論山西黑磚事件的查處情況,覺得涉及官員只到縣級好像還不夠高,並且還動輒引用上述那種外國事例作比較。在我看來,這種比較實在是太不符合國情了。別的不說,就拿文官制度來講吧,中國走的是社會主義性質的公務員制度,理論上所有級別的公務員都是有政治任務的,所有層次的官員也都有政治責任,因此用不像西方那種「二官分途」、「部長問責」,動不動就「刑上大夫」(SARS時期衛生部長和北京市長的去職只是特例而非常態)。所以,有縣級官員為黑磚事件負責也就很夠了,山西省長于幼軍公開道歉實在是超額完成了他的本分。

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